76
今冬的氣荒及其引起的社會(huì)性問題，可視為我國(guó)近三十年來(lái)天然氣發(fā)展中長(zhǎng)期積累各種矛盾的集中爆發(fā)，值得深思。筆者在此提出“大國(guó)大需求，大目標(biāo)大改革”的概念，為的是痛定思痛檢討問題根本，追本溯源重新審視現(xiàn)行能源觀，求同存異探索我國(guó)天然氣發(fā)展與改革之路。
“大國(guó)大需求”的現(xiàn)實(shí)需調(diào)整能源觀
“大國(guó)”一方面指我國(guó)自身問題之大，另一方面指我國(guó)日益提升的國(guó)際地位之重。我國(guó)自身問題之大不僅指地域之大和人口之多，更多指如何實(shí)現(xiàn)讓天然氣更好服務(wù)於大國(guó)清潔發(fā)展的大目標(biāo)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)仍有55%的公民沒有用上燃?xì)?/span>，且基本為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民，其中一小部分屬於“精準(zhǔn)扶貧”的對(duì)象，還有相當(dāng)一部分收入有限，他們均難以承受高價(jià)燃料。
此外，中國(guó)製造業(yè)仍未走出困境，目前燃料成本成了企業(yè)生死存亡的分水嶺。本次的氣荒事件中有一部分農(nóng)村居民因缺氣或價(jià)高不能溫暖過(guò)冬，大部分企業(yè)因缺氣或價(jià)高關(guān)門停業(yè)。
筆者想說(shuō)的是，我們縱然可以解釋這次氣荒，也不能讓人民受凍；縱然能夠解釋非居氣價(jià)推高的原因，也沒有理由讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)停業(yè)衰敗。再者隨著我國(guó)國(guó)力的日益強(qiáng)大、對(duì)外政策的得當(dāng)實(shí)施，以及國(guó)際地位的不斷提高，我國(guó)政府已多次向世界莊嚴(yán)承諾要做一個(gè)綠色引領(lǐng)大國(guó)，但氣荒事件使得我們“英雄氣短”。氣荒的現(xiàn)實(shí)意義是使社會(huì)產(chǎn)生了對(duì)天然氣的消極認(rèn)識(shí)，其深遠(yuǎn)意義更在於使一些地方政府對(duì)煤改氣的政策執(zhí)行搖擺不定，進(jìn)而會(huì)制約環(huán)境治理基本國(guó)策的執(zhí)行。
“大需求”是指因煤改氣和車船油改氣引起的天然氣需求量大幅增長(zhǎng)。清華大學(xué)一教授日前指出，當(dāng)前我國(guó)每年消費(fèi)散煤約7.5億噸，如每年按改造10%計(jì)算，年需要600億立方米天然氣替代。而因油改氣導(dǎo)致的LNG車船用氣年新增約100億立方米天然氣需求，兩者合計(jì)約700億立方米/年。更嚴(yán)峻的是因南北氣候差異大，北方地區(qū)冬季供熱用氣量可觀，北京市天然氣冬夏季峰穀差是3∶1，西安市為5∶1，中國(guó)如此寬廣的地域如此巨大的冬季缺口，全由一個(gè)發(fā)改委調(diào)配三個(gè)石油央企供應(yīng)，實(shí)屬不易。
人民群眾是立國(guó)之本，經(jīng)濟(jì)實(shí)體是強(qiáng)國(guó)之基。如果人民群眾連最基本的生活必需品都買不起，企業(yè)連最基本的生產(chǎn)資料都買不起，這說(shuō)明了什麼？隨著煤改氣不斷推進(jìn)，用氣量年年驟增，氣荒又重演到何時(shí)？
中國(guó)之大，需求之大，任務(wù)之艱，責(zé)任之重，這是燃?xì)庹?、學(xué)界、業(yè)界應(yīng)該思考的問題，應(yīng)是我國(guó)確立能源觀的出發(fā)點(diǎn)。目前一方面消費(fèi)者認(rèn)為價(jià)格不可承受，另一方面部分能源行業(yè)人士卻認(rèn)為價(jià)格過(guò)低，認(rèn)為下游和消費(fèi)者長(zhǎng)期“侵佔(zhàn)”“壓榨”國(guó)企合理利潤(rùn)，主張通過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣提高氣價(jià)。為此筆者曾發(fā)出“天然氣是燒的，不是炒的”的感慨，也曾指出“能源問題，先要解決為誰(shuí)服務(wù)的問題”。一些能源界人士缺乏對(duì)社會(huì)底層的困難群眾和苦苦掙扎的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的同情心，這是我們無(wú)法忽視的寒意。氣荒事件正是我們長(zhǎng)期奉行錯(cuò)誤能源觀的結(jié)果，需“革心革面革立場(chǎng)，大徹大悟大改觀”。
筆者認(rèn)為，大中國(guó)的大需求，不是出自於公民和企業(yè)家愛護(hù)環(huán)境的自覺性，更不是因?yàn)樘烊粴獾慕?jīng)濟(jì)性，而是源於環(huán)保政策的嚴(yán)苛，其可持續(xù)性值得懷疑。政府“推得開”，用戶“用得起”、相關(guān)企業(yè)“活得旺”，才是衡量能源政策是否得當(dāng)?shù)奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)，也才是天然氣行業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展之道。
氣荒荒在現(xiàn)行能源觀的出發(fā)點(diǎn)上
總結(jié)這次氣荒的教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，由於現(xiàn)行能源觀出發(fā)點(diǎn)的偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)視野太窄、格局太小等一系列問題。
（一）對(duì)天然氣屬性的認(rèn)識(shí)目光短淺。雖然認(rèn)為天然氣是一種清潔能源，但總體離不開天然氣這種商品在交付過(guò)程中以逐利為目的的交付條件。瘋狂的價(jià)格正是層層逐利不斷推高的結(jié)果。“缺”和“價(jià)”有聯(lián)繫，但並無(wú)必然聯(lián)繫，特別是在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)國(guó)計(jì)民生的保障品更不該如此“瘋漲”。天然氣雖在我國(guó)大規(guī)模發(fā)展，但政府各部門並沒有形成共識(shí)，更談不上協(xié)調(diào)行動(dòng)。
2017年7月，13部委聯(lián)合發(fā)佈《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》，該檔基於能源局2016年12月發(fā)出的徵求意見稿版本。對(duì)比兩檔可知，徵求意見稿提出的扶持優(yōu)惠等利好政策在正式檔中未有多少體現(xiàn)。可認(rèn)為是一個(gè)主治醫(yī)生請(qǐng)來(lái)十二個(gè)醫(yī)生會(huì)診，醫(yī)生們都堅(jiān)持用自己的藥，最後正式處方只好調(diào)和成“保健湯”，並非治病良方。即使算經(jīng)濟(jì)賬，國(guó)家層面也應(yīng)做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。製造業(yè)通過(guò)使用物美價(jià)廉的清潔能源，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力提高了，國(guó)家稅收增加了，由此可帶來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總收入的增加。堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)，補(bǔ)回來(lái)的決不是天然氣漲價(jià)的差價(jià)，但我們現(xiàn)在恰在做因小失大的錯(cuò)事。
（二）天然氣發(fā)展整體佈局格局太小。前兩年國(guó)內(nèi)天然氣增速減緩，甚至在夏季供大於求，氣田的開發(fā)速度明顯減緩，基礎(chǔ)設(shè)施如管道佈局，只是針對(duì)引進(jìn)管道規(guī)劃建設(shè)，並未有全面的幹線管道佈局。這種隨市場(chǎng)起伏而決定建設(shè)進(jìn)度的做法猶如農(nóng)民種菜，今年銷路不好的品種，明年一定少種。
我們?nèi)狈μ烊粴獍l(fā)展的大國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，也沒有全國(guó)通盤合作機(jī)制，在國(guó)家層面未能從根本上協(xié)調(diào)三個(gè)石油央企管道的互聯(lián)互通；其次，胸襟不夠開闊，在利益驅(qū)使下只專注於“窩裏鬥”，卻未能認(rèn)識(shí)到中國(guó)這個(gè)消費(fèi)大國(guó)在全球LNG市場(chǎng)的地位，未能意識(shí)到中國(guó)對(duì)全球LNG市場(chǎng)定價(jià)話語(yǔ)權(quán)的重要性，未能將我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展融入全球市場(chǎng)。
（三）處理產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)外關(guān)係風(fēng)度盡失。天然氣上下游本是相依為命的兄弟，但長(zhǎng)期的矛盾積累已致雙方劍拔弩張，互指壟斷和利潤(rùn)不當(dāng)，為氣價(jià)、居民與非居用氣比例、冬季氣量爭(zhēng)吵已是家常便飯，有的已訴諸法律，各方對(duì)立情緒在今冬氣荒問題上表現(xiàn)尤為突出。部分能源界人士在處理行業(yè)間的關(guān)係上缺乏擔(dān)當(dāng)精神，面對(duì)氣荒壓力，只一味指責(zé)環(huán)保政策太強(qiáng)硬和地方執(zhí)法缺乏人性，卻從未自我反省。
不能因?yàn)闅饣谋г姑焊臍庹撸?/span>近期中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”是對(duì)煤改氣工作的肯定和向全國(guó)發(fā)出的新動(dòng)員令。煤改氣仍要繼續(xù)推進(jìn)，但需在有序發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展與人性化執(zhí)法方面進(jìn)一步改進(jìn)。
我們需要有與建設(shè)“美麗中國(guó)，幸福中國(guó)”偉大目標(biāo)，與“綠色引領(lǐng)”大國(guó)形象相稱的能源觀。立足能源看中國(guó)，立足中國(guó)看世界；立足自身想行業(yè)，立足行業(yè)想人民。我們不但應(yīng)有戰(zhàn)略目光和寬闊胸襟，更應(yīng)有一顆愛人民、愛企業(yè)之心，使我們的能源觀真正做到“大氣大勢(shì)大手筆，大仁大義大風(fēng)範(fàn)”。這裏的“大”，並非指大公無(wú)私和一平二調(diào)，經(jīng)濟(jì)賬還是要算的，關(guān)鍵在於“合理”和“公平”。
管理、監(jiān)管、法律及央地分工亟待厘清
我國(guó)能源行業(yè)在天然氣發(fā)展與改革上出現(xiàn)的亂象，以及困擾光電、風(fēng)電、水電、天然氣發(fā)電、分佈式能源發(fā)電的上網(wǎng)難等問題一定程度上表明能源主管部門缺乏管理力度。那麼，管理部門為何難統(tǒng)籌？因?yàn)闊o(wú)職無(wú)權(quán)。為何管不了，因?yàn)闊o(wú)法無(wú)人（無(wú)法律和監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。為何管得累？因?yàn)楣艿锰珜挕?/span>
我國(guó)的能源規(guī)劃和價(jià)格歸國(guó)家發(fā)改委管，國(guó)有油企行政上又歸國(guó)資委管。發(fā)改委要清潔能源產(chǎn)量，國(guó)資委要利潤(rùn)；發(fā)改委要冬季保供，國(guó)資委要資產(chǎn)保值，這讓企業(yè)陷入兩難。政府部門想要“統(tǒng)籌全局”，行政手段、經(jīng)濟(jì)手段缺一不可。
行政手段是指國(guó)務(wù)院應(yīng)賦予能源部門對(duì)國(guó)有能源企業(yè)的行政管理權(quán)，為此筆者建議設(shè)立國(guó)家能源部。經(jīng)濟(jì)手段是指設(shè)立“國(guó)家能源基金”，投入巨額資金，加大上、中游開發(fā)投資力度。想要“管得了”，行政手段、法律手段缺一不可，為此筆者建議成立國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)。該委員會(huì)必須相對(duì)獨(dú)立於能源部，做到管、監(jiān)分離，如美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)和美國(guó)能源部的關(guān)係。要依法管理，建議國(guó)家制定“天然氣政策法”以及“能源監(jiān)管法”。
當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家能源主管部門與地方政府在管理上缺乏明確分工。美國(guó)是州際間輸送和向國(guó)外輸送才由聯(lián)邦政府管，州內(nèi)完全自治。我國(guó)天然氣開採(cǎi)、輸送、引進(jìn)管道、接收站審批以及氣量指標(biāo)的分配等全由中央政府一抓到底。供大於求時(shí)可相安無(wú)事，供需矛盾大時(shí)難免被地方政府指責(zé)。有的地方政府很委屈，特別是資源所在地，將自己豐富的資源交給國(guó)家統(tǒng)一開採(cǎi)，每年冬季卻跑京求“氣”。所以央地分工各負(fù)其責(zé)也是改革方向。
基於“巨大缺口+高度壟斷”現(xiàn)實(shí)的改革建議
“產(chǎn)量大+主體多”是改革目標(biāo)
我國(guó)天然氣存在的現(xiàn)實(shí)問題是“巨大缺口+高度壟斷”，這兩個(gè)問題同時(shí)解決才可實(shí)現(xiàn)價(jià)格市場(chǎng)化。由此推測(cè),價(jià)格市場(chǎng)化改革在上游仍是“小供量+高壟斷”，或“大供量+高壟斷”，或 “三家上游+一家管道”等情況下是不可行的。因?yàn)椴粌H是“量”，還有“價(jià)”的問題。上游問題不解決始終是最大掣肘，“產(chǎn)量大+主體多”兩者缺一不可，才是市場(chǎng)化的根本基礎(chǔ)。不沿此方向努力，就連目前局面也難以為繼，本次氣荒就是現(xiàn)實(shí)印證。
一些能源界人士認(rèn)為國(guó)家前幾年設(shè)定的放開天然氣價(jià)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)已到，但沒有考慮到市場(chǎng)化條件是否具備。美國(guó)經(jīng)過(guò)了39年的政府價(jià)格管制期，在此期間為市場(chǎng)化做足了功課，請(qǐng)問我們做了什麼？
關(guān)於改革原則的討論
首先，理順行政關(guān)係。成立國(guó)家能源部和能源監(jiān)管委員會(huì)，國(guó)家能源部負(fù)責(zé)能源發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)配，如天然氣開採(cǎi)及省際管道、引進(jìn)專案的管理，以及國(guó)有天然氣企業(yè)的行政管理。能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。
其次，分清央地責(zé)任。中央政府不可能大包大攬，各省有地下資源的自采自供，有碼頭資源的自引自供，無(wú)資源條件的則由中央政府統(tǒng)一調(diào)配。應(yīng)急或調(diào)峰氣源應(yīng)以各地自保為主，中央政府調(diào)配為輔。
第三，資本運(yùn)營(yíng)分離。尊重歷史但不墨守成規(guī)，可將油企天然氣資產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)分離。
第四，設(shè)立能源基金。上游開發(fā)和管道建設(shè)需巨額資金，“三桶油”這幾年因受制於國(guó)有資產(chǎn)保值增值的政策，對(duì)上游的開發(fā)力度不夠。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益及能源安全的戰(zhàn)略需要看，先要立足於國(guó)內(nèi)，對(duì)葉巖氣、煤層氣等相對(duì)開採(cǎi)成本大週期長(zhǎng)的專案提供財(cái)政支持。
最後，政府定價(jià)過(guò)渡。在上、中游未完全打破壟斷或者說(shuō)未能形成市場(chǎng)化的條件下，仍實(shí)行政府統(tǒng)一定價(jià)，統(tǒng)一監(jiān)管，待條件成熟時(shí)逐步市場(chǎng)化。
關(guān)於改革方案的建議
首先，成立國(guó)家級(jí)公司。一要成立國(guó)家天然氣氣源運(yùn)營(yíng)公司，即將三大油上游天然氣資產(chǎn)剝離。大型氣田應(yīng)拆分為若干分公司，管道一條一個(gè)分公司，接收站一站一個(gè)分公司。美國(guó)約有近200家上游公司，我國(guó)至少應(yīng)有100家上游公司；二要成立國(guó)家天然氣管道運(yùn)營(yíng)公司，即同樣對(duì)三大油管道公司實(shí)行資產(chǎn)剝離，一線一公司；三，國(guó)家能源部應(yīng)對(duì)兩公司擁有行政管理權(quán)，國(guó)有油企作為母公司有資本處置權(quán)。需要說(shuō)明的是將三大油現(xiàn)有大氣田或管道公司人為拆小，為的是 “主體多”，目的是鼓勵(lì)之間競(jìng)爭(zhēng)，方便能源基金直接有效投入。
其次，允許省級(jí)公司自行開採(cǎi)，鼓勵(lì)沿海各省自建碼頭接收站。開採(cǎi)區(qū)塊由中央政府統(tǒng)一安排，確保中央政府資源管理權(quán)，省級(jí)管道可向國(guó)家級(jí)管道輸送和反輸送。
第三，加強(qiáng)海氣引進(jìn)規(guī)劃。增加氣源供應(yīng)僅靠國(guó)內(nèi)開採(cǎi)一時(shí)難以滿足需求，故應(yīng)及早規(guī)劃增加碼頭接收站數(shù)量。
第四，利用現(xiàn)有國(guó)家級(jí)管道形成環(huán)網(wǎng)，一線一家，之間設(shè)聯(lián)絡(luò)線互聯(lián)互通，像美國(guó)那樣從任一氣源點(diǎn)可輸送到任一用氣點(diǎn)。提高管網(wǎng)運(yùn)行靈活性和安全性。
第五，鼓勵(lì)各省自建LNG儲(chǔ)氣庫(kù)。建立地下儲(chǔ)氣庫(kù)的方案行動(dòng)緩慢，有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的原因是地質(zhì)結(jié)構(gòu)複雜和墊底氣源資金壓力大。提倡各省及大城市自建LNG儲(chǔ)氣庫(kù)。以全國(guó)每年缺氣300億立方米來(lái)計(jì)算，平均每省建設(shè)10個(gè)16萬(wàn)方級(jí) LNG儲(chǔ)罐即可滿足。
以上方案可歸納為：一部一監(jiān)一基金，有職有權(quán)論天下；資本運(yùn)營(yíng)兩分離，上游中游應(yīng)多家；央地責(zé)任兩分清，各省自保為最佳；開採(cǎi)引進(jìn)全方位，投資主體二元化；政府強(qiáng)管保民生，條件成熟市場(chǎng)化。
最後，筆者需要說(shuō)明的是，權(quán)和責(zé)是孿生兄弟，所以對(duì)能源主管部門來(lái)說(shuō)，給各省放權(quán)，不應(yīng)有“半壁江山已歸人，滿腹惆悵全是悲”的感覺，而是責(zé)任分清，集中精力管大事；對(duì)油企而言，資本運(yùn)營(yíng)分離不是“無(wú)限江山，別時(shí)容易見時(shí)難”。筆者並不贊成上游開採(cǎi)全面開放，應(yīng)借鑒陝北、山西當(dāng)年的油井、煤礦開放教訓(xùn)，涉及到國(guó)計(jì)民生、能源安全的大事還得掌握在國(guó)家隊(duì)手中，或至少在省級(jí)隊(duì)手中，只因一個(gè)理由：“關(guān)鍵時(shí)刻聽話”。當(dāng)然，筆者只是一名行業(yè)的參與者，自認(rèn)為能看出其中問題，但不是醫(yī)師不見的會(huì)開出良方。如同那位說(shuō)破皇帝新裝的人，不是服裝設(shè)計(jì)師，也無(wú)法為皇帝織出美麗的新裝。
粵公網(wǎng)安備 44040202000827號(hào)